[摘要] “第一個(gè)觀點(diǎn)是這個(gè)問題十分重大，第二個(gè)觀點(diǎn)是這個(gè)問題所處的困難是前所未有的”。工信部產(chǎn)業(yè)政策司原副巡視員李萬里這樣表述。
8月11日國家發(fā)改委毫無預(yù)兆的發(fā)布了一個(gè)看似要接檔新能源汽車補(bǔ)貼的政策《新能源汽車碳配額管理辦法》，仔細(xì)閱讀條例發(fā)現(xiàn)該政策與此前熱議的ZEV及CAFE政策并不完全相同，那么它們之間存在怎樣的關(guān)系呢？它們對(duì)未來汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展有何影響呢？“第一個(gè)觀點(diǎn)是這個(gè)問題十分重大，第二個(gè)觀點(diǎn)是這個(gè)問題所處的困難是前所未有的”。工信部產(chǎn)業(yè)政策司原副巡視員李萬里這樣表述。可見，這些政策對(duì)中國汽車產(chǎn)業(yè)未來幾十年的發(fā)展將至關(guān)重要，不僅是對(duì)新能源汽車產(chǎn)業(yè)，對(duì)整個(gè)汽車產(chǎn)業(yè)同樣意義深遠(yuǎn)。
    深度 | NEV碳配額/CAFC政策 將使中國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)生翻天覆地變化
    明確了重要性，筆者來介紹一下上面提到的三個(gè)名詞：NEV碳配額、ZEV、CAFC，以及它們之間存在什么樣的關(guān)系。
    NEV碳配額管理：全稱為《新能源汽車碳配額管理辦法》，這個(gè)政策是國家發(fā)改委在8月11日發(fā)布的征求意見，目前只是一個(gè)管理框架和思路，并沒有細(xì)則。這條政策的主要目的是加強(qiáng)對(duì)汽車溫室汽車排放的控制和管理，加快新能源汽車發(fā)展。政策制定的依據(jù)是碳排放權(quán)交易管理有關(guān)法規(guī)及《節(jié)能及新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012)》。要求2017年試行，2018年正式施行。
    這條政策的針對(duì)對(duì)象為中國汽車生產(chǎn)企業(yè)及進(jìn)口汽車總代理商。國家有關(guān)部門會(huì)按照燃油汽車企業(yè)規(guī)模制定其應(yīng)繳的新能源汽車碳配額，企業(yè)應(yīng)達(dá)到這個(gè)碳配額要求，具體可以通過生產(chǎn)和進(jìn)口新能源汽車獲得新能源汽車碳配額，或者通過配額市場(chǎng)交易獲取新能源汽車碳配額，每年達(dá)不到的企業(yè)要被罰以前一年配額市場(chǎng)均價(jià)的3-5倍的罰款(管理部門、碳配額標(biāo)準(zhǔn)及配額市場(chǎng)均價(jià)還待細(xì)則發(fā)布)。
    ZEV積分政策：ZEV政策是美國加州在1990年出臺(tái)的，目前在減輕空氣污染、減少溫室汽車排放及推動(dòng)零排放汽車技術(shù)發(fā)展方面已取得較好的效果。主要思路是確定每年零排放汽車積分比例，然后與車廠的銷售總量相乘，計(jì)算出這一年該車廠應(yīng)達(dá)到的零排放汽車積分。對(duì)達(dá)不到的企業(yè)每個(gè)積分按照5000美元進(jìn)行處罰，而有多余積分的企業(yè)可將積分賣給其他企業(yè)。ZEV政策的核心是對(duì)廠家規(guī)定了強(qiáng)制性的ZEV占比要求，同時(shí)創(chuàng)建了一個(gè)市場(chǎng)允許富余積分的買賣，這個(gè)交易為特斯拉的扭虧為盈起到了較大的作用。
    CAFC政策：是美國CAFE政策在中國的叫法，即企業(yè)平均燃油經(jīng)濟(jì)性法規(guī)。主要目的是為了推動(dòng)傳統(tǒng)燃油汽車節(jié)能，思路是國家按時(shí)間階段(2012-2015年是第三階段，2016-2020年已是第四階段)制定相應(yīng)的油耗目標(biāo)，對(duì)沒有達(dá)到目標(biāo)的企業(yè)實(shí)行處罰。在2011年12月30日，《乘用車燃料消耗量評(píng)價(jià)方法及指標(biāo)》GB27999-2011由中華人民共和國國家標(biāo)準(zhǔn)公告2011年第22號(hào)批準(zhǔn)發(fā)布，2012年1月1日起實(shí)施。雖然在2012年關(guān)于燃油經(jīng)濟(jì)性的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)出臺(tái)，但是管理辦法一直在起草當(dāng)中，目前對(duì)未達(dá)標(biāo)企業(yè)的懲罰措施尚不清晰。
    NEV碳配額、ZEV、CAFC三者什么關(guān)系呢？簡而言之，為了借鑒加州的ZEV積分政策，中國最開始研究中是取名為NEV積分，探索在中國實(shí)施路徑時(shí)形成了兩種中國化改進(jìn)方案：一種是將NEV積分轉(zhuǎn)換為NEV碳配額，之所以進(jìn)行這個(gè)轉(zhuǎn)換，既是為了借助碳排放權(quán)交易條例解決中國實(shí)施的法律依據(jù)問題，也是為了推動(dòng)交通領(lǐng)域的溫室氣體減排，也可以說是單獨(dú)實(shí)施ZEV積分政策；另一種是將NEV積分加入到研究中的企業(yè)平均燃料消耗管理辦法中，希望合并實(shí)施后畢其功于一役，一個(gè)政策既能推動(dòng)節(jié)能，又能實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)新能源汽車發(fā)展的目的，也可以說是CAFE和ZEV二合一方案。
    講清楚這兩個(gè)政策的淵源，筆者再來詳聊一下它們的主要區(qū)別。ZEV積分政策和CAFC政策合并實(shí)施還是分開各自實(shí)施，兩種實(shí)施方式有何區(qū)別呢？
    合并實(shí)施：在油耗管理體系中，加入新能源汽車比例要求，企業(yè)若無法實(shí)現(xiàn)油耗目標(biāo)可以通過購買新能源汽車富余積分來抵消油耗負(fù)積分。它的優(yōu)點(diǎn)在于可以通過一個(gè)政策將燃油汽車減排和新能源汽車推廣都兼顧了，而且對(duì)于企業(yè)來講有更高的靈活性，可以根據(jù)其意愿選擇生產(chǎn)新能源汽車或降低油耗來達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。缺點(diǎn)在于，第一，油耗積分和NEV積分都是不同的計(jì)算規(guī)則、計(jì)量單位可能也不一樣，油耗和新能源汽車積分交換值可能是政府直接賦予的，確定這個(gè)值非常復(fù)雜，需要科學(xué)設(shè)置比例，這個(gè)比例稍微設(shè)計(jì)的不恰當(dāng)都有可能導(dǎo)致兩個(gè)法規(guī)會(huì)互相影響；第二，兩個(gè)政策本身都很復(fù)雜，如果放在一起則會(huì)加大積分計(jì)算及交易難度；第三，由于新能源汽車可抵消高油耗產(chǎn)生的負(fù)積分，這可能會(huì)使得部分企業(yè)降低改進(jìn)油耗的動(dòng)力；第四，對(duì)推動(dòng)新能源汽車推廣效果可能不佳，美國的CAFE政策中也覆蓋推廣新能源汽車相關(guān)內(nèi)容，但在實(shí)施后并未對(duì)美國新能源汽車推廣起到推動(dòng)作用。
    獨(dú)立實(shí)施：類似于美國加州的做法，油耗管理與NEV積分管理不交叉，汽車企業(yè)既要遵守油耗法規(guī)，又要同時(shí)執(zhí)行積分法規(guī)。通過以上論述的合并實(shí)施的缺點(diǎn)，可以了解獨(dú)立實(shí)施更有利于直接評(píng)價(jià)油耗管理及新能源汽車推廣的效果，也可以更好地監(jiān)督兩個(gè)政策的實(shí)施，簡而言之就是保證效果。美國是在全國實(shí)施CAFE，但只有加州率先實(shí)施了ZEV積分政策，2015年加州電動(dòng)汽車占到全美市場(chǎng)的54%，由此可見，直接管理燃油汽車節(jié)能的CAFE法規(guī)在推動(dòng)電動(dòng)汽車發(fā)展方面效果不顯著，單獨(dú)實(shí)施的ZEV對(duì)電動(dòng)汽車汽車發(fā)展導(dǎo)向更明顯。缺點(diǎn)是單獨(dú)管理要出臺(tái)專門的管理政策，獎(jiǎng)懲措施也要探討明確。
    究竟該怎么辦？8月13日，能源與交通創(chuàng)新中心召開了關(guān)于CAFC和NEV的圓桌討論會(huì)，參會(huì)的專家們、企業(yè)代表們表達(dá)了他們的一些觀點(diǎn)。
    國家科技部863計(jì)劃電動(dòng)汽車重大科技專項(xiàng)特聘專家王秉剛：兩個(gè)方案到底是分別實(shí)施還是合并，我還沒有想好，這兩個(gè)側(cè)重點(diǎn)各有不同，但都是鼓勵(lì)發(fā)展新能源汽車。如果把這兩個(gè)辦法放在一起弄成一個(gè)辦法，對(duì)企業(yè)可能比較簡單，也不必去面對(duì)很多部門。那么，如果合并實(shí)施，對(duì)傳統(tǒng)車油耗沒有要求，我認(rèn)為平均油耗的辦法是必須要實(shí)施的，只是怎么來控制，需要思考。
    工業(yè)和信息化部產(chǎn)業(yè)政策司原副巡視員李萬里：我的觀點(diǎn)是國家對(duì)汽車行業(yè)的要求是：必須把碳排放降下來，必須調(diào)整能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、大幅度減少傳統(tǒng)能源汽車，只要達(dá)到了這兩個(gè)目的，用什么辦法都可以。我建議在CAFE的辦法里不要輕易的把新能源作為一種參數(shù)來比較。
    中汽中心新能源汽車與財(cái)稅政策研究室主任劉斌：我有五方面的淺顯認(rèn)識(shí)：第一，推進(jìn)節(jié)能管理和新能源汽車發(fā)展都是汽車行業(yè)發(fā)展義不容辭的任務(wù)，都必須堅(jiān)持，傳統(tǒng)汽車節(jié)能技術(shù)進(jìn)步和新能源汽車普及既是汽車行業(yè)可持續(xù)發(fā)展必須承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，也是提升我國汽車行業(yè)競(jìng)爭力必須著力的兩個(gè)途徑；第二，國外好的政策在中國也可能水土不服，在借鑒加州ZEV積分政策的過程中，無論是和碳掛鉤還是和油耗結(jié)合，都是中國政府管理部門結(jié)合現(xiàn)有的管理基礎(chǔ)積極研究進(jìn)行的創(chuàng)新，都值得肯定；第三，無論是美國聯(lián)邦的CAFE還是加州的ZEV，任何一項(xiàng)政策都是比較復(fù)雜的，美國從1975年實(shí)施CAFE、加州從1990年實(shí)施ZEV積分政策，實(shí)施過程中也不是一帆風(fēng)順的，我們?cè)谝M(jìn)過程中要對(duì)其在中國實(shí)施的難度做好充分的預(yù)估，行業(yè)一直期盼的油耗管理辦法為什么多年未出臺(tái)，我個(gè)人認(rèn)為是由于這套管理是從以前的事前管理向事中事后管理的轉(zhuǎn)變，這個(gè)轉(zhuǎn)變對(duì)中國汽車行業(yè)管理是個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，管理難度大大增加了；第四，在中國制定出臺(tái)一項(xiàng)汽車政策太不容易了，因?yàn)樾枰紤]的方方面面太多了，既要推進(jìn)節(jié)能減排、環(huán)保，又要支持自主品牌汽車發(fā)展、建設(shè)汽車強(qiáng)國，還要拉動(dòng)內(nèi)需、帶動(dòng)就業(yè)，這些不同的目標(biāo)有時(shí)是互相沖突的，譬如經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好拉動(dòng)內(nèi)需要鼓勵(lì)汽車消費(fèi)，但為了降低尾氣排放、治理擁堵最好大家都不買車，所以政策制訂必須確定其首要目標(biāo)，政策導(dǎo)向必須明確、鮮明，一項(xiàng)賦予多項(xiàng)目標(biāo)的政策最終放空的可能性較大；第五，無論是獨(dú)立還是結(jié)合實(shí)施，對(duì)政府管理來說都面臨著四大挑戰(zhàn)：如何加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管能力減少數(shù)據(jù)造假的可能性、依靠什么法規(guī)為政策實(shí)施提供法律保障、政府部門如何從依靠行政管理向利用市場(chǎng)轉(zhuǎn)變以避免剛性管理措施的夭折、在新能源汽車市場(chǎng)仍面臨較大不確定性下如何設(shè)定比較靠譜的強(qiáng)制比例。結(jié)合以上五點(diǎn)基礎(chǔ)認(rèn)識(shí)，我的觀點(diǎn)是服從于推進(jìn)節(jié)能管理與新能源汽車發(fā)展這兩個(gè)目標(biāo)，在這兩項(xiàng)政策單獨(dú)實(shí)施難度就已經(jīng)足夠大的情況下，獨(dú)立分別實(shí)施更好，因?yàn)檫@樣目標(biāo)更明確，沒有人為增加實(shí)施的難度，避免兩個(gè)政策疊加在一起相互影響而導(dǎo)致節(jié)能目標(biāo)或新能源汽車目標(biāo)落空，也便于各自追責(zé)。
    中國電動(dòng)汽車百人會(huì)副秘書長王賀武：我是主張這兩個(gè)方案是不能合并的，因?yàn)槲覀兯氵^，一旦合并，按照以前一輛新能源汽車比五輛車，也就是它的倍增效益去算的話，在2015年6.9升油耗不變的情況下，只要到2020年，每個(gè)企業(yè)有10%的車輛使用新能源汽車，就達(dá)到了目標(biāo)。實(shí)際上，這對(duì)于節(jié)能減排來講是效果很差的，因?yàn)槟阋粋€(gè)新能源車不可能像傳統(tǒng)車一樣跑出五輛車的效果，實(shí)際的效果是達(dá)不到的。從這個(gè)角度來講，最后要上升到一個(gè)更高的角度，為什么要做CAFE，為什么要做NEV這個(gè)方案，最終的結(jié)果就是要讓汽車的能耗能夠在2030年到2035年達(dá)峰。我們?cè)诩m結(jié)是合在一起搞還是分開搞，主要是顧慮是否能夠有利于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。
    清華大學(xué)車用能源研究中心副主任歐訓(xùn)民：我的想法是，對(duì)在座的企業(yè)而言，不管將來是分還是合，其實(shí)企業(yè)最好的行動(dòng)是把兩個(gè)事情都做好。就是說分與合還得好好研究，不要急于搞在一起，要不然最后真正發(fā)現(xiàn)這個(gè)東西不可逆的時(shí)候就麻煩了。我個(gè)人的意見是先慢慢來。
    能源與交通創(chuàng)新中心創(chuàng)始人安鋒： 我們認(rèn)為分開會(huì)更好一些，一方面有利于堅(jiān)定CAFC目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)石油安全，碳排放達(dá)峰及空氣質(zhì)量大幅改進(jìn)的中短期目標(biāo)，同時(shí)降低鉆空子，Gaming和不確定性風(fēng)險(xiǎn)。目標(biāo)清晰，降低了一些復(fù)雜性，同時(shí)我覺得對(duì)于后續(xù)的評(píng)估和跟蹤，包括目標(biāo)調(diào)整都會(huì)比較有意義。當(dāng)然傳統(tǒng)汽車可能會(huì)面臨更大的油耗壓力，而且前期需要更多部門協(xié)調(diào)。新的政策出臺(tái)不能閉門造車，要廣泛征求利益相關(guān)方意見，包括其他政府主管部門，汽車企業(yè)，和行業(yè)專家的意見，要以國家節(jié)能減排和促進(jìn)新能源汽車發(fā)展并重為戰(zhàn)略目標(biāo)，不可顧此失彼，更不能受部門利益爭執(zhí)所左右，忘記了實(shí)施ZEV積分交易初衷！
    兩家企業(yè)表示：融合不融合不是純技術(shù)問題，是一個(gè)路線上怎么樣更好，企業(yè)不一定關(guān)心融合還是分別實(shí)施，實(shí)際上真正企業(yè)最關(guān)注的，是里面的參數(shù)設(shè)置和交易方法，到底細(xì)節(jié)怎么設(shè)置，現(xiàn)在這部分感覺還是比較模糊，特別希望政策盡快落地，給車企留足夠的準(zhǔn)備時(shí)間，我們盡量做好企業(yè)的合規(guī)。
    也有企業(yè)提出，關(guān)于CAFC的管理行業(yè)基本認(rèn)可，到2020年的標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)出臺(tái)，企業(yè)也按照要求在進(jìn)行準(zhǔn)備，而新能源汽車發(fā)展的未來不確定性太大，誰能看出來新能源汽車市場(chǎng)未來能達(dá)到多少？所以對(duì)新能源汽車的鼓勵(lì)和處罰最好單獨(dú)進(jìn)行。
    雖然在圓桌會(huì)議的結(jié)束，各位專家及代表們并未形成一致的觀點(diǎn)，但是有一點(diǎn)達(dá)成了一致，就是：關(guān)于NEV碳配額、CAFC這兩個(gè)政策該如何實(shí)施對(duì)中國汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要，需要被廣泛的關(guān)注及討論。